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民航总局下发《关于深化民航改革指导意见》

2006年4月13日10:35

    《民航总局关于深化民航改革的指导意见》近日正式下发，这标志着“十一五”期间民航深化改革的各项工作已经全面启动。此次深化改革将重点围绕改善和加强行政管理，改进和加强行业宏观调控，改革和调整市场管理，指导和推动企业、机场深化改革，调整和改进科研、教育制度等五个方面展开。

　　此次深化改革是在民航新一轮体制改革的各项任务已基本完成，但影响民航发展的深层次矛盾和问题没有完全解决，新的矛盾和问题也不断出现的形势下进行的。“十一五”是实现我国从民航大国向民航强国跨越的重要时期，深化改革显得尤为必要。其目的是为了解决上层建筑与经济基础、生产关系与生产力不相适应的问题，改革的对象主要是上层建筑和生产关系，建立和完善落实科学发展观的体制和机制。

　　据了解，此次深化改革的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，坚持以人为本，牢固树立和落实科学发展观，以创新的思维、进取的勇气、务实的精神，着力解决影响民航发展的深层次矛盾和问题，进一步健全完善与社会主义市场经济和国际民航发展趋势相适应的民航管理体制和运行机制，建设新一代民用航空运输系统，推进我国从民航大国向民航强国的跨越。

　　此次深化改革的基本原则是做到四个坚持：坚持社会主义市场经济的改革方向，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；坚持与国际标准接轨的改革方向，科学、大胆地吸收、借鉴国际民航业的先进制度、标准、模式；坚持把制度建设和机制创新作为改革重点，实现行业管理科学化、企业管理现代化，构建企业、机场安全共保、利益共创体系，维护和发展行业系统性和协调性；坚持正确处理改革与发展、改革与稳定、改革与安全的关系，以安全、稳定为前提推进改革，以改革促安全、促稳定、促发展。

　　此次深化改革的目标是，建立精简、效能、统一和决策、执行、监督相协调的民航行政管理机构，建设法治政府、服务政府、有限政府、责任政府、透明政府；建立与国民经济和社会发展相适应，结构合理、运行顺畅、科学发展的民航行业；建立统一、开放、竞争、有序的民用航空运输市场；建设高灵活性和高适应性，能够为旅客提供安全、快捷、舒适旅行的新一代航空运输系统；建设依法经营、充满活力的民航企业和机场，造就一批具有国际竞争力的企业和机场；建设知识广、业务精、数量足、作风硬的政府公务员、经营管理人员、专业技术人员队伍。

　　另据了解，为了保证深化改革的各项工作顺利进行，民航总局和各地区管理局都成立了深化改革领导小组及其办公室，同时建立民航行政机关牵头的企业、机场沟通协调机制，研究解决深化改革中的矛盾和问题。 

    新闻链接：新一轮民航体制改革

　　2002年到2004年，中国民航进行并基本完成新一轮体制改革：原民航总局直属航空运输企业和服务保障企业实施联合重组，成立了6个集团公司并将资产、人员交国资委管理，实现政企分开；机场实行属地化管理改革；完成地区管理局机构改革；建立业务垂直管理的空中交通管理体系；组建了空中警察队伍等。

　　通过这些改革，我国民航基本形成适应社会主义市场经济要求并与国际接轨的新的行业体制，民航行政机关行业管理力度加大，行业安全水平提高，市场秩序逐步规范，对内对外开放格局基本形成，资源和生产要素的配置优化，骨干航空运输企业的规模扩大、竞争力增强，航空运输和保障企业、机场的市场主体地位确立，发展的积极性提高，全行业进一步呈现出持续、快速、健康、协调发展的态势。

    民航深化改革五项内容解读

　　在刚刚发布的《民航总局关于深化民航改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，改善和加强行政管理，改进和加强行业宏观调控，改革和调整市场管理，指导和推动企业、机场深化改革，调整和改进科研、教育制度，成为此次深化改革的5项主要内容。其中，改革和调整市场管理，涉及到的改革内容最多。 

    改善和加强行政管理

　　《指导意见》提出的改善和加强行政管理共包括7个方面的内容：进一步转变政府职能，调整、理顺机构和职责，深入推进依法行政，推进科学民主决策，推行政务公开，加强和改善对直属企事业单位的管理，扶持发展行业协会等社会中介组织。

　　进一步转变政府职能，就是要继续推进政企分开、政事分开和政资分开。全面正确履行民航行政机关的五项职能，该管的事项要管到管好。凡是企业能够自主决定的、市场机制能够自行调节的、行业组织或者中介结构能够自律管理的事项，政府一定要主动退出。

　　调整、理顺机构和职责，是指进一步理顺民航总局与地区管理局、监管办之间的职责分工。适时调整总局、地区管理局的内设机构和职责分工。同时要正确处理民航行业管理部门和国家有关部门、地方政府之间的职责关系。

　　深入推进依法行政，要从加快立法、严格执法和完善执法监督三个方面全面推进。以修订民航法为龙头，以完善经济管理、空防管理、空中交通管理方面的法规规章为重点，力争用3年左右的时间，建立起比较完备的民航法律法规规章体系；建立健全权责明确、行为规范、工作有力、监督有效的行政许可、行政检查和行政处罚体系；建立并落实执法责任制、执法过错追究制等监督制度，完善并落实社会公众对民航立法参与制度和对民航执法监督制度。

　　推进科学民主决策，就是要进一步健全行政机关的决策制度，明确决策部门和决策人员的权限、程序和责任；建立公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。

　　推行政务公开，就是要建立政务公开制度，明确政务公开的内容、方式、程序与监督保障措施；加快电子政务建设，扩大网上办公范围，实现公文网上流转，法规政策和政务信息网上公示，推进网上审批。

　　加强和改善对直属企事业单位的管理，则是要建立科学的管理制度和管理责任制度。加强对直属企事业单位的预算、资产保值增值、对内对外投资、领导班子配备和薪酬标准的管理。

　　扶持发展行业协会等社会中介组织，就是要支持航空运输协会依照有关规定和协会章程开展活动，加快机场、维修、飞行员、空管等协会的筹建。发挥社团组织宣传法规政策、反映企业诉求、规范行业行为、服务旅客用户的职能及沟通协调各方的桥梁纽带作用。

    改进和加强行业宏观调控

　　《指导意见》提出的改进和加强行业宏观调控共包括6个方面的内容：加快完善宏观调控体系，改进规划编制、发挥规划的导向和调控作用，深化民航投资体制改革，改进、完善购租飞机评审制度，完善行业协调发展的政策机制，加强行业统计工作。

　　其中，深化民航投资体制改革有两点值得注意。一是凡是涉及民航整体布局的重大项目和政府投资项目，民航总局按国家规定的权限进行审批或决策；其他项目则改为备案制，由投资主体自行决定；二是制定民航政府性资金投资规定，建立科学、民主的投资决策机制，建立投资论证制度、咨询制度、公示制度、投资使用和监管制度以及投资决策责任制度。

　　在完善行业协调发展的政策机制方面，主要是通过制定政策，大力推动国际航空、航空货运、支线航空、低成本航空、通用航空的发展。其中有两点值得注意：一是建立对支线航线的补贴政策，并协调地方政府联动，支持“老少边穷”地区和红色旅游地的航空运输发展；二是争取国家在“十一五”期间继续对部分机场给予经营补贴，并改进补贴办法，向中西部地区、东北地区机场倾斜。引导、支持地方政府在投资、税收等方面对中小机场建设运营给予政策扶持。

    改革和调整市场管理

　　《指导意见》提出的改革和调整市场管理共包括12项内容：推进公平有序竞争，防止和反对垄断。完善市场准入、退出制度。建立公平竞争的航空运输地面服务市场体制。改革国内航线航班经营许可办法。改革国际航线航班管理。改革航班时刻管理办法。进一步改革客运价格制度，完善价格管理政策。改革机场价格收费政策。改革航空煤油销售价格形成机制。建立民航信息系统风险防范机制。改革对航空运输销售代理人的监管。建立行业诚信机制。

　　其中，完善市场准入、退出制度明确提出，制定航空油料市场和计算机订座系统的市场准入规章，推进航空油料销售、储运、加注和民航信息服务市场的竞争。

　　还有一点值得注意，那就是探索建立航空公司、机场和其他企业的运营风险评估制度及预警制度。对资不抵债、安全没有保障、经营出现严重问题的企业、机场，要依法取消经营许可、运行许可和使用许可。

　　在建立公平竞争的航空运输地面服务市场体制方面，其中值得关注的是，鼓励大型机场将其从事地面服务业务的部门改组为独立的公司，并与机场脱钩；支持航空公司自营并代理其他航空公司的客运、货运地面服务业务；鼓励、支持机场、航空公司之外的企业从事航空地面服务。逐步实现旅客吞吐量在300万人次以上的机场有两家以上地面服务企业经营。

　　改革国内航线航班经营许可办法，是要制订科学合理、公开透明的国内航线航班进入、退出、放弃、转让、监督和惩戒制度，逐步减少核准航线数量，在“十一五”后期实现全部国内航线航班的登记管理。

　　在改革国际航线航班管理方面，其中值得关注的是，引导、支持我国航空公司相互之间在国际航线上采用代码共享等多种合作方式对外竞争；支持我国航空公司与国外航空公司实行代码共享或加入国际联盟；建立对政策性强的特殊航线予以补贴的政策，鼓励和支持国内航空公司开辟拉美、非洲等航线，经营更多的国际航线航班。

　　在改革航班时刻管理办法方面，有一点值得关注，那就是在繁忙机场成立协调委员会，建立行政机关牵头、空管部门、航空公司、机场参与的航班时刻分配协调机制。

　　进一步改革客运价格制度，完善价格管理政策，则是要逐步扩大只管上限的支线、旅游航线范围。根据航空运输市场发展程度和企业改革的进程，在制定反倾销，反对不正当竞争制度的基础上，最终实现对全部航线只管最高价的客运价格管理目标。

　　改革机场价格收费政策，是要建立成本加合理利润的机场服务价格收费形成机制，大型机场要适当降低收费标准，避免产生超额利润，实现机场与航空公司之间的利益公平；建立政府指导和市场调节相结合的机场价格收费管理机制。航空性业务收费以政府指导价为主，核定基准价，给予一定浮动幅度，上限管住，下限放开。非航空性业务收费实行市场价。

　　改革航空煤油销售价格形成机制，是要建立反映市场需求状况和资源稀缺程度的价格形成机制。国内航班航空煤油销售价格逐步由政府定价改为政府指导价，以基准价为基础，给予一定上浮幅度，上限管住，下限放开。国际航班和外国及港澳航空公司航班用油价格实行市场调节价。“十一五”后期，随着航空煤油流通体制改革到位，国内航班航空煤油价格由政府指导价过渡到由市场形成价格。

　　建立民航信息系统风险防范机制，就是在异地筹建民航计算机订座系统、离港系统等关键信息系统灾难备份中心，政府部分出资，中航信参股，鼓励航空公司、社会资本投资，市场化经营。

　　改革对航空运输销售代理人的监管，则是要修改销售代理人管理规章，建立由行业管理部门制订管理规则、航空运输协会认可资格、航空公司自主选用、航空运输协会和航空公司对销售代理人监管的制度。

    指导和推动企业、机场深化改革

　　《指导意见》提出的指导和推动企业、机场深化改革共包括两个方面的内容：推动航空公司、服务保障企业和机场深化改革；明确机场性质，推进机场管理转型。

　　根据《指导意见》，企业、机场深化改革的主要内容是，推进企业和大型机场进行股份制改造，进一步推进投资主体多元化，完善法人治理结构，建立现代企业制度。企业、机场应坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，实现安全发展、节约发展、清洁发展和可持续发展。

　　《指导意见》明确指出机场是公益性基础设施，要推行机场的分类管理，引导地方政府对具有赢利能力的大型机场实行企业化管理，对中小型机场则按照公益性单位的要求管理；同时积极推进机场由生产经营型管理，向飞行区生产经营型管理和航站区资产经营型管理相结合转变，并继续开展机场特许经营试点，规范机场特许经营行为。

    调整和改进科研、教育制度

　　《指导意见》提出的调整和改进科研、教育制度共包括两个方面的内容：调整和改进科研制度；建设多层次、全方位、系统化、开放型的民航教育体系。

　　调整和改进科研制度中，值得关注的是，《指导意见》明确提出要整合民航院校、科研机构力量，有分工、有合作地开展科学技术研究，集中力量在行业发展的重点领域和关键环节取得突破。

　　在教育方面《指导意见》则明确提出，要增加机务、空管人员、特别是飞行员的培养数量，提高培养质量；创新飞行员培养收费模式，由目前的公司出资培养为主逐步过渡到个人自费、贷款和公司出资培养等相结合；支持、鼓励行业外院校、特别是国家重点院校开展民航专业教育，支持和鼓励社会力量依法、有序开办民航教育。

来源：中国民航新闻信息网